O Projeto de Lei (PL) 1992/07, que trata da regulamentação do regime de previdência complementar dos servidores públicos federais (SPFs) foi aprovado na Câmara dos Deputados na sessão do dia 28 de fevereiros. O PL cria a Fundação de Previdência Complementar dos Servidores Públicos Federais (Funpresp) e, com isso, os futuros servidores públicos terão garantido pela União uma aposentadoria igual a que é paga aos trabalhadores regidos pelo Regime Geral da Previdência. No entanto, os novos servidores que quiserem aumentar suas aposentadorias terão que aderir ao plano de previdência complementar e contribuir com um percentual a ser negociado. O projeto ainda precisa ser apreciado pelo Senado Federal.
O Boletim da Apufsc fez uma entrevista com Floriano José Martins, um especialista e estudioso da previdência. Ele é formado em Matemática e em Administração, com pós-graduação em Administração Pública e em Gestão Previdenciária. Auditor Fiscal aposentado, também coordenou a modernização do INAMPS/SC. Foi, ainda, secretário de planejamento do IAPAS/SC, superintendente do IAPAS/INPS, presidente da junta de recursos da Previdência em Santa Catarina e superintendente da GEAP/SC. Foi diretor presidente da Fundação Anfip de Estudos de Seguridade Social e, atualmente, é diretor da Associação Nacional de Participantes de Fundos de Pensão e vice-presidente da Associação Nacional dos Auditores Fiscais (Anfip).
Boletim – Qual a definição de Previdência complementar?
Floriano José Martins – O regime de previdência privada, previsto no art. 202, caput, da CF e regulado nas Leis Complementares nº 108 e 109, de 29 de maio de 2001, e no Decreto nº 4.206, de 23 de abril de 2002, é operado por entidades de previdência complementar que têm por objetivo principal instituir e executar planos de benefícios de caráter previdenciário. Em consonância ao ordenamento fundamental (art. 202 da CF), o regime de previdência privada tem caráter complementar e facultativo, devendo ser organizado de forma autônoma em relação ao Regime Geral de Previdência Social, baseado na constituição de reservas que garantam o benefício contratado.
As entidades de previdência complementar são classificadas em fechadas e abertas. As abertas são constituídas unicamente sob a forma de sociedade anônima, possuem fins lucrativos, funcionam como administradora de poupança de pessoas físicas, são oferecidas ao mercado pelas instituições financeiras e seguradoras e seus planos de benefícios poderão ser individuais, quando acessíveis a quaisquer pessoas físicas ou coletivos, quando tenham por objetivo garantir benefícios previdenciários a pessoas físicas vinculadas, direta ou indiretamente, a uma pessoa jurídica contratante. Já as fechadas são instituídas na forma de sociedade civil ou fundação, sem fins lucrativos, com o objetivo de operacionalizar planos de benefícios, constituída por uma empresa ou por várias empresas distintas, por associações de caráter profissional, classista ou setorial e pelos entes federados e são acessíveis exclusivamente aos empregados de uma empresa ou grupo de empresas e aos servidores da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, entes denominados patrocinadores, aos associados ou membros de pessoas jurídicas de caráter profissional, classista ou setorial, denominadas instituidoras e são custeadas por contribuições do patrocinador e/ou dos participantes e pelos rendimentos das aplicações realizadas com o patrimônio acumulado pela entidade, além disso, formam reservas técnicas e realizam investimentos a partir das contribuições das partes: seus participantes e patrocinador, e são aplicadas de forma a agregar a rentabilidade dos investimentos, num processo de capitalização, visando ao pagamento dos futuros benefícios.
São três os regimes financeiros aplicáveis à estrutura de planos previdenciários: regime financeiro de repartição simples: método pelo qual em cada período arrecada-se apenas o necessário e suficiente para cobrir as despesas desse mesmo período. É chamado de regime orçamentário, pois as contribuições arrecadadas no ano são usadas para pagar os benefícios do mesmo ano, e tem as seguintes características. O regime financeiro de repartição de capitais de cobertura e o modelo pelo qual as contribuições recebidas num determinado período são empregadas na constituição de um fundo necessário para os pagamentos das obrigações futuras relativas a contingências ou a eventos não programados, que tenham probabilidade periódica de ocorrência. Recomendável para eventos de invalidez e morte na fase laborativa. Também existe o regime financeiro de capitalização: Neste regime o trabalhador participante forma, com os recursos acumulados durante o período laborativo, uma reserva que garante os seus próprios benefícios futuros. Recomendáveis para a estruturação dos benefícios aposentadorias programadas, com reversão em pensão. Os fatores que podem influenciar na formação das reservas são tempo de acumulação e o comportamento das taxas de juros e de inflação. O Regime Geral de Previdência Social-RGPS, administrado pelo INSS, utiliza o regime de repartição simples para o pagamento de aposentadoriasd+ não há acumulação de reservas, visto que se adota o procedimento de os benefícios de geração antecedente serem custeados pelas contribuições da geração atual de trabalhadores. Na previdência complementar, os benefícios programados devem estar, obrigatoriamente, estruturados em regime de capitalização.
B – Quais são as modalidades de Plano?
FM – Os planos de benefícios operados pelas entidades fechadas de previdência complementar são classificados, segundo a Resolução CGPC n° 16/2005, em Plano de Benefício Definido, que é aquele em que o benefício programado é definido, quando da adesão do participante ao respectivo plano. É determinável e geralmente relacionado ao salário do segurado e o montante dos recursos é acumulado em conta coletiva (mutualismo). O Plano de Contribuição Definida que é aquele em que o valor e o prazo da contribuição são definidos à ocasião da contratação do plano, e os valores dos benefícios são calculados à época da ocorrência do evento gerador, em função do montante de recursos acumulados, em contas individuais e o Plano de Contribuição Variável, aquele que pode combinar as características dos dois modelos. O participante tem seu benefício dependente de suas contribuições.
B – Em linhas gerais, o que é o PL 1992/2007?
FM – O Projeto de Lei n° 1992/2007 trata da instituição do regime de previdência complementar para os servidores públicos federais titulares de cargo efetivo, para os membros de órgãos que menciona, fixa o limite máximo para a concessão de aposentadorias e pensões pelo regime de previdência de que trata o art. 40 da Constituição (art.1º, do PL), autoriza a criação da entidade fechada de previdência complementar denominada, Fundação de Previdência Complementar do Servidor Público Federal, inaugurando um figurino jurídico de fundação estatal de direito privado. De acordo com a Exposição de Motivos, o objetivo básico do PL nº 1992 é dar sequência à reforma da previdência iniciada com a aprovação da Emenda Constitucional n° 41, de 19 de dezembro de 2003, além de estabelecer um tratamento que o governo considera isonômico entre trabalhadores do setor público e da iniciativa privada, exceto para militares das Forças Armadas, das polícias e corpo de bombeiros do Distrito Federal, todos organizados e mantidos pela União. No entanto, as falhas e impropriedades que constam do projeto evidenciam que seu conteúdo passa ao largo do que seja um regime previdenciário. Nenhum projeto sério que verse sobre regime de previdência pode dispensar a explicitação dos elementos básicos que compõem a essência desse regime, que são: o plano de benefícios, plano de custeio e gestão, a exemplo das Leis n° 8.212/1991 e n° 8.213/1991, que disciplinam o RGPS. A Lei nº 8.213/1991 estabeleceu em seus 156 artigos, tão somente o Plano de Benefício da Previdência Social, e a Lei nº 8.212/1991, por sua vez, precisou de 105 artigos para dispor sobre a organização da Seguridade Social e a instituição do Plano de Custeio. Também a Lei n° 9.717/1998, que disciplinou o art. 40 da CF/88, ao estabelecer as regras gerais para a organização e o funcionamento dos regimes próprios de previdência social dos servidores públicos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, dos Militares dos Estados e do Distrito Federal, com seus 11 artigos, não fez por menos quanto à explicitação de seus elementos básicos, ao determinar, no inciso II de seu art. 9°, à União, por intermédio do Ministério da Previdência e Assistência Social, o estabelecimento e a publicação dos parâmetros e das diretrizes gerais previstos nessa Lei. Referida regulamentação infralegal, que trata de estruturação do plano de benefícios e custeio, da gestão, dentre outros títulos, foi objeto de diversas Portarias Ministeriais e Orientações Normativas.O PL, quanto à estruturação de cobertura previdenciária que pretende impor, padece de lacunas inaceitáveis, visto que não trata do plano de benefícios e de seu custeio com vistas ao equilíbrio financeiro e atuarial, imprescindíveis nos regimes previdenciários. Em sentido contrário ao que se espera, trouxe sérias restrições quanto à formação da poupança previdenciária ao limitar a contribuição da União em 7,5% sobre o valor excedente ao teto de benefícios do RGPS, evidenciando total abandono das técnicas atuariais aplicáveis à matéria: por que 7,5%? Os custos previdenciários devem ser previamente levantados considerando-se os benefícios oferecidos pelo plano de benefícios, seus valores, tempo de cobertura, forma de reajuste e outros mais, a fim de se poder estruturar a forma de custeio no tempo para garantir a acumulação de poupança previdenciária suficiente. A poupança previdenciária acumulada deve ser suficiente para a manutenção de determinado benefício enquanto perdurar a incapacidade para o trabalho, por motivos de idade avançada, invalidez ou morte. Não se tem notícias, por parte dos defensores do PL quanto à realização desses estudos prévios, limitando-se apenas à apresentação de uma planilha onde são alocados os 7,5% de contribuição da União mais um percentual de contribuição de 11% por parte do participante (servidor), aplicado sobre o valor excedente ao teto de benefícios do RGPS, que, se recolhidos em prazos contínuos de 35 a 40 anos de vida laborativa, à taxa de juros de 5% ao ano, produzem montante e benefício que, aos olhos do leigo, parecem ser atrativos. Apenas parecem ser atrativos, pois não o são, porque o montante produzido pelas contribuições arrecadadas destina-se apenas a uma única cobertura, a de aposentadoria referente à idade avançada, conhecida como aposentadoria programável. Como se pode ver, os defensores da privatização do sistema previdenciário, de modo geral, centram suas análises nos benefícios programáveis, em especial na aposentadoria por idade. Na verdade buscam a privatização desse benefício, olvidando as demais prestações ou simplesmente colocando-as como responsabilidade genérica do Estado. Logicamente visam à parcela mais lucrativa do sistema, em vistas ao longo período de cotização e perfeita previsibilidade do pagamento das contraprestações. Estão fora da cobertura os demais benefícios, haja vista, a pensão devida ao cônjuge e/ou núcleo familiar, bem como não demonstram sobrar recursos para a cobertura dos chamados benefícios não programados decorrentes dos eventos de morte ou invalidez de segurados ativos. Há muito a previdência social foi reconhecida como direito social fundamental de todos os trabalhadores e está, expressamente, relacionada no art. 6º da atual Constituição. Portanto, não se imagina uma sociedade moderna sem que haja um sistema protetivo para o trabalhador, quando este tem reduzida a sua capacidade laborativa, ou para o grupo familiar na sua falta. Para tanto, é inquestionável que a previdência social dos servidores titulares de cargos efetivos hoje disciplinados por regras constitucionais, não poderá ser disciplinada pelo regulamento do plano de benefícios, gerido por uma Entidade Fechada de Previdência Complementar, sem a garantia de regras mínimas de funcionamento, de custeio e de concessão dos benefícios. Nesse contexto, o regime de previdência complementar do servidor deveria ser regulado por Lei Complementar. A interpretação das leis exige mais que uma interpretação literal. Dentro da ótica sistêmica de interpretação das normas constitucionais não se pode admitir que o constituinte derivado, ao alterar a redação do § 15, do artigo 40 da CF, tivesse a intenção de afastar a exigência de lei complementar, para a referida matéria. Abstraindo os servidores atuais que, por expressa opção, possam migrar para o novo regime, a tendência é que haja uma substituição gradual das regras do art. 40 pelas novas regras, hoje contidas nos §§ 14 a 16 desse artigo, e “compulsoriamente” aplicadas a todos os novos servidores. E, nesta hipótese, teríamos a seguinte situação: um regime de previdência em extinção, disciplinado por regras constitucionais, e um regime vigente, em franco crescimento, disciplinado por regras contratuais civis e baseado em regulamentos que podem ser alterados a qualquer tempo. Essa situação não guarda uma boa lógica, o que é exigido do arcabouço legal de um país que se pretenda sério.
B – Quais os argumentos para a aprovação do projeto?
FM – Sob a alegação de que vai reduzir os gastos com a previdência pública – o que não é verdade – o Poder Executivo não mede esforços para aprovar o PL ainda que os reflexos dessa medida sejam a fragilização das carreiras e o desmonte do serviço público. A decisão política de privatizar o RPPS, mesmo com contribuição de apenas 7,5% do patrocinador, além de formatar uma previdência insustentável, poderá forçar aumento da carga tributária. A própria exposição de motivos que apresenta o projeto à Câmara dos Deputados prevê impactos financeiros, com o aumento dos custos durante a transição.
B – O que levou o governo a ter esta prioridade?
FM – Olha, no nosso entendimento, acho que foi a pressão do mercado, pressão dos organismos internacionais. Por conta do novo conceito do neoliberalismo, mercado de capitais, uma escala mercantilista, sem olhar para o individuo, sem olha para a sociedade como um todo e isso cria um individualismo entre nós, principalmente nos nossos filhos, onde ele começa a não olhar para o vizinho, não olhar para situação de ninguém e isso leva a uma escala financeira, ou seja, hoje você não estuda a previdência, você estuda o financeiro. Vamos criar uma educação financeira. Tem a educação previdenciária, mas parece que vem primeiro a educação financeira. Nós deveríamos estudar primeiro a educação previdenciária. O que é previdência? O que é seguridade? O que é saúde? O que é assistência social? Que é o que está na nossa Constituição. Tanto é que muitos dos artigos nem foram ainda estudados e todos aqueles artigos da Constituição. E isto a sociedade ainda não percebeu. Quando eu digo problema social não é só previdência, é desde a segurança pública, educação, mercado de trabalho, como fomentar a formalidade, sem perder a característica do empreendedorismo. Engraçado que esse mercado, desde o início dos tempos, a cada crise ele cria outro mecanismo para sobrevivência. Você nunca viu banco ou o sistema financeiro ter prejuízo. Tem prejuízo de um lado e cria mecanismos para, rapidamente, se recuperar. A crise que se instalou em 2008 e agora em 2011, viu-se uma grande transferência de recursos para os banqueiros do mundo inteiro e quando há um pequeno déficit, por exemplo, nem é déficit, é uma diferença de provisão entre na área social, cria-se uma crise mundial e acaba arrebentando sempre no segmento mais fraco, que é o trabalhador. Tudo a mando da chamada sobrevivência.
B – Como irá funcionar o fundo de pensão?
FM – Bom, o fundo de pensão, especificamente, ele é somente para os novos servidores ou para quem quiser optar e, a partir de sua instituição, ele estabelece o teto da previdência, quem receber acima desse teto vai pagar 8,5% para fazer um fundo e esses 8,5%, juntamente com os 8,5% do governo farão quatro fundos: um fundo para benefícios programado, que é o beneficio por idade e por tempo de contribuição. Programado porque você sabe quanto tempo vai trabalhar para receber o benefício. Veja, esses 17% vão ter que absorver tudo isso, o beneficio programado, o fundo para a administração, porque tem que pagar a administração. Vai ser criada uma fundação e vai ter despesas e isto também vai sair dos 17%. Vão criar o fundo, que é obrigatório, para beneficio de risco, que são as aposentarias por invalidez ou pensão. Por exemplo, se depois de passar no concurso, um ano depois morrer, ou uma invalidez permanente, a reserva é de um ano, não tem quase nada. Então, juntamente com os demais, precisar criar um fundo de beneficio de risco e esse fundo é caro, ela vai de 0,7% do valor e depois ainda tem outro fundo para os benefícios especiais, que engloba professores, do agente de insalubridade, ou seja, atividades especiais, que nós consideramos de riscos. E mais um fundo para a longevidade. Então veja, todos esses fundos que eu citei advêm do custeio dos 17% e para nós é insuficiente. Temos claramente que isso não vai suportar, porque hoje nos pagamos 11% e o governo tem 22%, então são 33%. Na nossa visão, não é verdade, que tem déficit. Esse déficit que o governo fala, em R$ 52 milhões, advêm de um histórico. Se você pegar a turma que entrou em 2004. Porque 2004? Porque a emenda 41 foi aprovada em dezembro de 2003, então quem entrou em 2004, tem regras específicas, ou seja, não vão receber a integralidade, não vão receber a paridade. Então se você pegar todos que entraram até 2003 e todos que entraram a partir de 2004, tem-se uma reservar muito maior e um equilíbrio muito melhor, porque esse grupo que entrou em 2004 vai ter um beneficio diferenciado, igual ao regime geral, que é pela média e não tem integralidade nem paridade. Então o governo deveria separar esse valor que estava sendo pago até 2003, que é um histórico desde 1938 que nós pagamos e o governo nunca fez o desprovisonamento, como também vieram 468 mil servidores em 1990 e que eram do regime geral e que nada foi compensado entre o INSS e o regime próprio. Os servidores estão se aposentado e o governo não fez essa compensação. Então é uma série de fatores que foram feitas ao longo dos anos. A previdência complementar se vale pelo fundo de reservar e este fundo é em função do tempo que você contribui e o tempo que você contribui depende do tempo em que você entrou no serviço público. Se você começa a trabalhar com 30 anos e vai se aposentar com 65 anos, você vai ter 35 anos de contribuição e vai ter uma reserva programada de 35 anos. Mas o professor, por exemplo, vai se aposentar só com 25 anos de reserva, então a reserva vai ser bem menor do que aquele que contribuiu por 30/35 anos, consequentemente a aposentadoria vai ser mais baixa. Nesse caso os professores seriam os mais prejudicados. Assim com outras profissões que trabalham menos de 35 anos para se aposentar. Eles terão cinco anos menos de reserva. Tendo uma reserva menor, sua aposentaria também será menor. A tendência é trabalhar até 70 anos, mas quem vai trabalhar até 70 anos?
B – Qual seria o melhor encaminhamento?
FM – Em que pese o fato de o objeto principal do projeto pretender tratar da formatação do regime de previdência complementar do servidor público, seu conteúdo deixa muito a desejar, visto que não houve por parte do relator o rigor doutrinário, técnico e organizacional em relação à matéria previdenciária. Não trata de forma acertada e coerente questões relativas ao custo, ao custeio e à estrutura dos benefícios, demonstrando, claramente, que a proposição não tem embasamento atuarial, que é o mínimo necessário e exigido para a instituição de qualquer regime previdenciário. Há que se considerar que o discurso anunciado quanto ao déficit do regime previdenciário dos servidores é falacioso, sem consistência, conforme já dito neste trabalho, e que a implantação do regime da previdência complementar, tal qual se encontra no arcabouço do PL 1992/2007, busca tão somente um objetivo: a privatização do sistema previdenciário dos servidores, seguida do desmonte do serviço público.
De todo o exposto, verifica-se que o projeto aprovado na Câmara carece de ampla revisão, com a discussão envolvendo os diversos segmentos dos servidores públicos, com vistas à instituição de uma previdência complementar segura. A proposta que se encaminha é no sentido de apostar na estruturação do RPPS da União, em regime de capitalização, valendo-se de tudo o que é determinado nos art. 40 e 249 da Constituição, visto que será menos oneroso para a União e para a sociedade, e com a garantia de segurança jurídica para todos.