Grupo de Trabalho divulga documento base para discussão sobre a Reforma Administrativa

O Grupo de Trabalho da Reforma Administrativa acabou de concluir o documento que servirá de base para a discussão desse tema no âmbito do sindicato, com a comunidade universitária e com a sociedade.

O texto é assinado pelos professores que compõem o GT: Alex Degan, Carmen Maria Olivera Muller, Daniel Ricardo Castelan, Luana Renostro Heinen e Luiz Gonzaga de Souza Fonseca.

Confira abaixo, a íntegra do documento e para mais informações sobre a reforma administrativa, clique aqui.

A proposta de Reforma Administrativa foi apresentada pelo Ministro da Economia Paulo Guedes por meio da Proposta de Emenda à Constituição, PEC nº 22/2020. (1)

Ainda que nomeada de “Reforma Administrativa”, o principal impacto da proposta é sobre o regime de trabalho dos servidores públicos. A motivação do Ministro da Economia, como transparece na Exposição de Motivos, é sobretudo de ordem fiscal, e portanto estão ausentes elementos que poderiam, de fato, melhorar a qualidade da Administração Pública. No caso das Universidades, há razões para esperar tanto uma grande deterioração das relações de trabalho quanto um enfraquecimento das atividades de pesquisa e extensão conduzidas por professores efetivos.

O principal elemento da reforma é a reforma do Regime Jurídico dos Servidores Públicos do Poder Executivo, Legislativo e Judiciário, aplicando-se às esferas federal, estadual e municipal, mas não abrangendo os membros do Legislativo (parlamentares) e Judiciário (juízes, procuradores e promotores do Ministério Público), bem como os militares. Dos Poderes Legislativo e Judiciário somente o corpo administrativo está incluído na reforma, ou seja, analistas e técnicos administrativos.

A partir da análise da Reforma, apresentamos, três eixos de discussão:

1º) Natureza autoritária e patrimonialista da Reforma.

A PEC apresentada concentra poderes nas mãos do Chefe do Poder Executivo, eliminando alguns freios constitucionais ao exercício do poder. Na exposição de motivos, o termo utilizado é ampliação “da prerrogativa de auto-gestão do poder Executivo”, para conferir “agilidade e dinamismo”. O resultado, no entanto, é uma preocupante concentração de poderes no Chefe do Executivo.

Esse aspecto da Reforma manifesta-se principalmente na alteração dos artigos 48 e 84 da Constituição Federal, concedendo ao Chefe do Executivo ou seu delegado o poder de realizar por Decreto, e portanto sem a necessidade de crivo do Legislativo, uma série de alterações na Administração Pública, das quais destacamos as seguintes pelo impacto direto na gestão das Universidades:

  1. Alterar e reorganizar cargos públicos efetivos e suas atribuições (art. 84, VI, “f”)
  2. Extinguir, transformar e fundir entidades da administração pública autárquica e fundacional (art. 84, VI, “d”)

Dada a esperada redução drástica do orçamento público após a aprovação da Emenda Constitucional 95, que fixou por 20 anos limites à sua expansão, somada a previsões catastróficas de crescimento econômico para os próximos anos, pode-se esperar também uma extinção generalizada das vagas de professores efetivos, sua substituição por novas formas de vínculos criados pela proposta, para além dos atuais “substitutos” e total reorganização dos cargos e, inclusive, das atribuições. O resultado é uma precarização aguda das condições de trabalho nas Universidades com consequente desestruturação de projetos de pesquisa e extensão. Estes, para sua continuidade, dependem tanto de professores com estabilidade, que possam conduzir projetos de longo prazo, como também de um regime de trabalho e número de docentes nos Departamentos que permitam alocar parte da carga horária a outras atividades além do ensino, como formação, pesquisa, extensão e administração.

Além disso, segundo a proposta  o Chefe do Executivo poderá extinguir entidades como Universidades Públicas (muitas delas são autarquias ou fundações), IBAMA, INCRA e ICMBio, ou ainda, qualquer entidade que possa “incomodar” o Governo Federal. Segundo interpretações, a proposta leva a uma concentração de poderes que “sequer a ditadura militar ousou se auto conferir.” (2)

“Virá a nós o reino patrimonialista do caos experimentalista, da desorganização de curto prazo eleitoral e do desmantelamento de estruturas construídas por décadas.

Não é difícil imaginar quais órgãos e entes seriam os mais vulneráveis: os que, pelo ordinário desempenho das suas funções legais e constitucionais, vierem a criar empecilhos ou constrangimentos aos mandatários e a seus aliados políticos e econômicos, a exemplo das universidades (locus intrinsecamente crítico-reflexivo) e dos setores de fiscalização (ambiental, trabalhista, tributária etc).” (3)

O atual governo tem demonstrado seguidamente seu desapreço pelas Universidades Públicas e Institutos Federais. Caso possa extinguir essas instituições, fundi-las ou alterar seu quadro funcional por decreto, certamente não hesitará em fazê-lo quando alguma dessas instituições desagradar sua gestão.

Outra medida que ampliará o poder do Chefe do Executivo é a ampliação dos cargos de livre nomeação e exoneração, conhecidos como “cargos em comissão” (4). A livre nomeação é a possibilidade de escolha pelo Chefe do Executivo, sem a necessidade de que o escolhido seja aprovado em concurso público. Atualmente as funções em comissão são reservadas aos cargos de “Direção, Chefia e Assessoramento” (DAS). Com a proposta do Ministro da Economia, os atuais cargos de “Direção, Chefia e Assessoramento” (DAS) serão transformados em cargos de “Liderança e Assessoramento” (5) e poderão incluir não somente os cargos de Direção e Chefia, mas também cargos técnicos. A ampliação de cargos em comissão para abrangerem também cargos técnicos abrirá possibilidade de expandir as funções de confiança para o núcleo da máquina pública (6), restringindo os cargos efetivos acessíveis por concurso público e ampliando o poder patrimonial daquele responsável por nomear tais servidores: ao invés de terem um compromisso com o interesse público, tais servidores têm obrigações de favor com aquele que os nomeou. Trata-se de um retrocesso da Administração Pública para a era pré-Vargas, da Administração burocrática para a Administração patrimonial.

2º) Redução de Direitos e aplicação aos atuais servidores públicos

A PEC restringe direitos do funcionalismo público, mas o principal, com maior potencial de impacto negativo sobre a eficiência da Administração Pública e sobre a liberdade de cátedra de Docentes das Universidades Públicas é o fim da estabilidade.

Atualmente, o Regime Jurídico dos Servidores prevê como vínculos: 

I – servidor efetivo que adquire a estabilidade após os três anos de estágio probatório; 

II – servidor com vínculo precário que ocupa um cargo em comissão (reservado à Direção, Chefia e Assessoramento); 

III – servidor temporário, contratado por tempo determinado para atender a necessidade temporária de excepcional interesse público.

A proposta é de que passem a existir os seguintes vínculos jurídicos de pessoal: 

I – vínculo de experiência, como etapa de concurso público; 

II – vínculo por prazo determinado; 

III – cargo com vínculo por prazo indeterminado; 

IV – cargo típico de Estado; e 

V – cargo de liderança e assessoramento.” (7)

Importante destacar que a estabilidade irá persistir somente para cargos típicos de Estado que não são definidos na PEC, o que será feito por Lei Complementar (8), mas deve incluir juízes e membros do Ministério Público. 

Como os docentes não estão elencados como cargos típicos de Estado (item IV), pela proposta atualmente em discussão, e nem se enquadram como “liderança e assessoramento” (item V), restariam duas formas de vínculos jurídicos: (I) vínculo com prazo determinado; (II) vínculo com prazo indeterminado. Caso estas formas sejam implementadas desaparecerá o “Professor Efetivo” que possui estabilidade.

Para ser investido no cargo com prazo indeterminado, o docente terá que passar pelo “vínculo de experiência” que será uma etapa do concurso público que compreenderá o exercício do cargo pelo período de, no mínimo, um ano. Não há, no entanto, qualquer garantia quanto ao número de servidores que serão efetivados ao final do período de experiência e a efetivação dependerá totalmente da avaliação de desempenho a ser feita nesse período. Tal procedimento poderá favorecer a investidura daqueles apadrinhados ou correligionários do gestor do momento, comprometendo a impessoalidade no provimento dos cargos e a eficiência na prestação do serviço público.

Caso seja aprovado no período de experiência, o servidor poderá ser contratado por prazo indeterminado, mas não terá estabilidade, podendo ser demitido no interesse da Administração, por decisão judicial, PAD e por desempenho insuficiente. Pelo texto da Reforma, as condições de “perda de vínculo” por desempenho insuficiente serão definidas posteriormente por Lei ordinária, o que permite a edição de medidas provisórias sobre o tema.

No que se refere às carreiras que lidam com pesquisas científicas, a própria realização das pesquisas poderá ser comprometida pela falta de continuidade no pessoal que comporá o quadro de servidores da Universidade: tendo em vista que passarão a ser servidores sem estabilidade, podem vir a ser demitidos a qualquer momento.

A PEC também prevê a possibilidade de ampliação dos “vínculos por prazo determinado”, o que corresponde à atual contratação por tempo determinado para atender a necessidade temporária de excepcional interesse público, como é o caso dos professores substitutos. Hoje a contratação de professores substitutos está restrita a situações excepcionais de afastamento do professor efetivo (9), mas com a PEC essas contratações poderão ser significativamente ampliadas, tendo em vista que se prevê a contratação para atender a “atividades ou procedimentos sob demanda”. Ocorre que a PEC não explica o que significa o termo “demanda” (10), abrindo a discricionariedade do administrador público.

A ampliação das contratações precárias na Administração Pública levará a uma situação de precarização do trabalho como um todo, de possível arrocho salarial e, ainda, de divisões internas entre os servidores que comporão as carreiras. Os servidores disputarão entre si por mais direitos e não como se o problema fosse justamente a cisão a ser criada pela Reforma.

Por isso, as alterações propostas vão atingir diretamente os atuais servidores, pelo efeito reflexo do fim da estabilidade, mas também porque a PEC prevê a restrição de outros direitos: limitação das férias a 30 dias pelo período aquisitivo de um ano (sem considerar especificidade de atividades intelectuais como a docência), adicionais referentes a tempo de serviço, licença-prêmio, licença-assiduidade ou outra licença decorrente de tempo de serviço, redução de jornada sem a correspondente redução de remuneração. (11)

Segundo a PEC, esses direitos serão mantidos e também não serão aplicados os novos vínculos com a Administração para os atuais servidores que tenham uma lei própria que defina a carreira, “exceto se houver alteração ou revogação da lei” (12). Os docentes das instituições federais de ensino têm uma lei própria, mas, como diz o texto da PEC, se ela for alterada ou revogada, esses direitos podem ser extintos ou alterados facilmente.

3º) Impacto orçamentário

Ainda que discursos do governo federal e da mídia enfatizem os custos com remuneração do funcionalismo público como justificativa para a necessidade de se realizar uma Reforma Administrativa, a proposta apresentada não demonstra que efetivamente produzirá impacto no sentido de redução dos custos com o funcionalismo, pois o governo não apresentou qualquer estudo orçamentário que demonstrasse possível redução de custos. Trata-se de um discurso fácil e limitado de privilégios do serviço público. No entanto, a Reforma não ataca esses privilégios.

Da forma como foi apresentada, a Reforma poderá causar aumento da desigualdade no funcionalismo público, uma vez que não atinge a elite do funcionalismo. Segundo dados do Atlas do Estado Brasileiro do IPEA, 25% dos servidores do Executivo ganham mais de R$ 5 mil, enquanto no Legislativo essa porcentagem é de 35% e no Judiciário de 85% (13). A Reforma atingirá as carreiras com menores remunerações quando considerado o quadro total do funcionalismo público no Brasil, com risco de aumentar a desigualdade entre os servidores públicos. Como demonstra pesquisa de Wellington Nunes, é possível identificar empiricamente a elite salarial do funcionalismo federal e essa elite não está sujeita à Reforma:

Em suma, a elite salarial do funcionalismo público federal, nos termos teóricos e empíricos sustentados nesse estudo, é facilmente identificável: concentra-se principalmente no Ministério Público da União, Tribunais Regionais e Superiores, na Câmara dos Deputados, no Senado, no Tribunal de Contas da União e no Ministério das Relações Exteriores. Em outros termos, são procuradores, desembargadores, juízes, dirigentes do serviço público federal, deputados, senadores, diplomatas, ministros e secretários de ministérios – categorias profissionais que, como sabemos, várias delas não estão incluídas na proposta de reforma administrativa enviada ao Congresso. O que levanta muitas dúvidas sobre se o governo, de fato, tem interesse em enfrentar as distorções de remuneração – pequenas, mas existentes – no serviço público nacional. (14)

Diante dos graves problemas que a Reforma Administrativa pode gerar para todo o funcionalismo público e também para a Administração Pública brasileira, é fundamental que possamos debater o tema e nos posicionar pela sua rejeição no Parlamento.

GT Reforma Administrativa – APUFSC: Alex Degan, Carmen Maria Olivera Muller, Daniel Ricardo Castelan, Luana Renostro Heinen, Luiz Gonzaga de Souza Fonseca

1. Acesso ao texto da PEC: https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=2262083

2. AMARAL, Vinicius;  PINTO, Élida Graziane. É isto uma reforma? Proposta concorre para dilapidar esforços de décadas pelo aperfeiçoamento do serviço público. Jornal Valor Econômico, 08 out. 2020. Disponível em: https://valor.globo.com/opiniao/coluna/e-isto-uma-reforma.ghtml 

3. AMARAL, Vinicius;  PINTO, Élida Graziane. É isto uma reforma? Proposta concorre para dilapidar esforços de décadas pelo aperfeiçoamento do serviço público. Jornal Valor Econômico, 08 out. 2020. Disponível em: https://valor.globo.com/opiniao/coluna/e-isto-uma-reforma.ghtml

4. Cf. Os cargos em comissão estão previstos no art. 37, V da Constituição Federal. Na Reforma ver redação do art. 84, inciso VI.

5. Cf. Redação do art. 37, inciso V pela Reforma: “os cargos de liderança e assessoramento serão destinados às atribuições estratégicas, gerenciais ou técnicas.”

6. AMARAL, Vinicius;  PINTO, Élida Graziane. É isto uma reforma? Proposta concorre para dilapidar esforços de décadas pelo aperfeiçoamento do serviço público. Jornal Valor Econômico, 08 out. 2020. Disponível em: https://valor.globo.com/opiniao/coluna/e-isto-uma-reforma.ghtml

7. O regime jurídico de pessoal está previsto no art. 39-A, redação da reforma.

8. Cf. art. 39-A, § 1º; art. 41 (Redação da Reforma). Na exposição de Motivos da PEC, o Ministro da Economia indica que tais cargos provavelmente compreenderão cargos de juízes, promotores, procuradores, embaixadores: “cargo típico de Estado, com garantias, prerrogativas e deveres diferenciados, será restrito aos servidores que tenham como atribuição o desempenho de atividades que são próprias do Estado, sensíveis, estratégicas e que representam, em grande parte, o poder extroverso do Estado.”

9. A situação é regulada pela Lei nº 8.745/93 que prevê: “§ 1º A contratação de professor substituto de que trata o inciso IV do caput poderá ocorrer para suprir a falta de professor efetivo em razão de: I – vacância do cargo;  II – afastamento ou licença, na forma do regulamento; ou III – nomeação para ocupar cargo de direção de reitor, vicereitor, pró-reitor e diretor de campus.”

10. Cf. art. 39-A, § 2º, III redação da Reforma.

11. Cf. art. 37, XXIII redação da Reforma.

12.  Cf. art. 2º do texto da Reforma.

13. ROSSI, Amanda; BUONO, Renata. Quem ganha mais no serviço público. Revista Piauí. 04 mar. 2020. Disponível em: https://piaui.folha.uol.com.br/quem-ganha-mais-no-servico-publico/ https://www.ipea.gov.br/atlasestado/

14. NUNES, Wellington. A Elite Salarial do Funcionalismo Público Federal: identificação conceitual e dimensionamento empírico. Nota Técnica 17. Sindicato Nacional dos Servidores do Ipea. Disponível em: https://www.apufsc.org.br/wp-content/uploads/2021/02/NT-Afipea-35-17-Wellington-Nunes-1.pdf 

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